【文字解读】产业扶贫金融扶贫政策解读

    一、产业扶贫的主要政策和要求

    产业扶贫是脱贫攻坚的重要途径，是中国特色扶贫开发模式的重要特点，中央明确把产业扶贫摆在“五个一批”的首位。十八大以来，特别是《决定》出台之后，我们积极发展特色产业扶贫促进贫困人口脱贫，在全国探索推进旅游扶贫、光伏扶贫、电商扶贫等“十大扶贫工程”。

    （一）产业扶贫的基本政策框架

    2016年以来，我办会同11个牵头部门出台产业扶贫文件18份，涉及光伏、旅游、资产收益、中药材、特色种养业、气象和就业扶贫等方面内容，对各地实施产业扶贫工作提出明确要求。其中大部分政策文件并没用明确界定扶持政策的红线，但都明确要求所有的扶贫产业都必须聚焦建档立卡贫困户，必须建立精准的带贫减贫机制和科学合理的利益分配机制，且有持续稳定的脱贫成效。这是检查所有产业扶贫政策制定、推进和效果的基本遵循和根本依据。

    1.特色产业扶贫方面

    《关于印发贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见的通知》（农计发﹝2016﹞59号），提出将建档立卡贫困户稳定、长期受益作为产业帮扶边界，避免扶农不扶贫、产业不带贫，并明确要将产业扶贫成效与政绩考核相挂钩，重点对新型经营主体扶持、利益联结机制构建、村户脱贫效果等情况进行考核。

    《关于开展建档立卡贫困人口生态护林员选聘工作的通知》（办规字﹝2016﹞171号），提出利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员，明确生态护林员选聘条件是年龄一般在18—60岁之间的建档立卡贫困人口。

    2.光伏扶贫方面

    《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》（发改能源﹝2016﹞621号），明确实施光伏扶贫相关要求。    2017年，会同国家能源局印发《关于“十三五”光伏扶贫计划编制有关事项的通知》（国新发新能﹝2017﹞39号），再次对光伏扶贫相关要求作出界定。在建设模式上，明确以村级电站为主要建设模式，光伏电站需在建档立卡贫困村建设，单个电站容量控制在300千瓦（具备接入条件的可放大到500千瓦），每户贫困户对应项目规模标准为5-7千瓦；在电站产权上，明确村级电站产权属于村集体，鼓励支持使用涉农整合资金和东西协作、定点帮扶、社会捐赠资金建设。对于已建成的集中式扶贫电站，要严格按照政府投资入股、按股分成的资产收益模式建设；在收益分配上，明确光伏扶贫的对象是建档立卡贫困村和贫困户，发电收益需确保惠及贫困村村集体和贫困户。收益分配不能简单发钱发物，要通过设置公益岗位、开展公益事业以及设立奖补等形式，分配发电收益，激发贫困户内生动力。

    2017年，会同国土资源部、国家能源局出台《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规﹝2017﹞8号），明确对国务院扶贫办和国家能源局确定下达的村级光伏电站，按建设用地管理，各地应予以重点保障。

    3.资产收益扶贫方面

会同财政部、农业部出台《关于做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作的通知》（财农〔2017〕52号），明确资产范围：脱贫攻坚期内，在不改变用途的情况下，各地利用中央财政专项资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可用于资产收益扶贫。鼓励将用于资产收益扶贫的财政资金形成可核查的物化资产；鼓励将资产折股量化给村集体、专业合作社，其收益主要通过提供公益岗位、开展公益事业、奖励补助扶贫等方式分配给贫困户，激发起脱贫致富的内生动力。资产收益扶贫项目要优先吸纳贫困劳动力就业，建立贫困户通过自身努力脱贫的激励机制。

    （二）产业扶贫存在的主要问题

    在产业扶贫工作推进中，有的地方出现一些苗头性倾向性问题，需要注意并及时遏制。

    一是存在“扶富不扶穷”，“带富不带贫”现象。有的地方在推进产业扶贫的过程中，热衷于推动产业发展，忽视了对贫困群众的扶持，确实存在贫困户带动小、贫困户获益少的问题；有的没有与解决贫困人口的就业结合起来，贫困户除了分红拿钱外，与企业和大户没有多少联系；有的政府对企业支持很大，但贫困户得到的实惠很少，导致产业扶富不扶贫。

产业扶贫要有龙头企业带动，要以建立精准带贫减贫机制为导向，以贫困人口参与、共享为基本标准，规范和完善扶贫龙头企业的认定和管理。扶贫龙头企业在贫困地区开展产业扶贫，所选项目应符合脱贫攻坚规划，通过吸纳贫困户稳定打工就业脱贫的，贫困户要在就业人数中占一定比例；贫困户通过土地经营权入股的项目，在取得收益前要对其长期利益保障作出制度安排。

二是资产收益扶贫“一股了之”。资产收益扶贫是产业扶贫方式的有益探索。要依法依规合理开展资产收益扶贫。要检查资产收益扶贫的项目是否对产权、承包权和经营权以及经营权有清晰的界定和公开透明的收益管理。有的地方直接将产权量化到贫困户，虽然能使贫困户获得收益，但贫困是动态的，会衍生脱贫户产权归属和继承等法律问题；有的地方实行“泛福利化”，直接对贫困户简单分钱分物，导致“直接分钱养懒汉”的现象；在抓好组织实施上，要明确防控“飞地经济”等跨区域发展非涉农产业模式可能引致的风险。

三是光伏扶贫“一光了之”。在条件适宜的地方发展村级光伏扶贫电站是带动贫困户脱贫的好路子。但有的地方将产业扶贫的希望全部寄托在光伏电站，盲目扩大光伏扶贫实施范围，试图“一光了之”；有的地方热衷建电站，但对收益分配是否真正壮大村集体和惠及贫困户则没有明确的管理办法和保障机制；有的地方由企业筹资甚至全额垫资修建集中式光伏电站，在收益分成中企业的占比大，还有相当一部分用于支付银行利息，真正用于扶贫的收益则很少，在实践中将大好的政策变形走样，这种倾向就必须防范和制止。

在实践中要坚持将村级光伏扶贫电站作为光伏扶贫电站的主要建设模式，在具备光照、资金、土地、接网、消纳等条件的建档立卡贫困村建设光伏电站，充分发挥村级电站占地少、并网易、建设周期短、贫困户收益比例高、贫困户获得感强等优势；坚持将财政投资形成的村级光伏扶贫电站资产直接确权给村集体。已建成的集中式光伏扶贫电站要严格按照政府投资入股、按股分成的原则兑现承诺，分配收益，及时足额向贫困户发放扶贫资金，每年每户不低于3000元；村级光伏扶贫电站建设资金应尽量使用财政涉农资金、东西协作、定点帮扶及社会捐赠等资金建设，提高发电收入向贫困户分配的比例；纳入国家光伏扶贫计划的村级光伏扶贫电站列入光伏扶贫项目补贴目录，并优先发放光伏扶贫补贴；收益分配上，村级光伏扶贫电站的发电收益形成村集体经济，用以开展公益岗位扶贫、小型公益事业扶贫、奖励补助扶贫等扶贫事业。

    二、金融扶贫的政策与部署

    2016年以来，我们共出台金融扶贫政策文件13个，其中，会同人民银行等部门出台总体政策性文件3个，明确了金融精准扶贫总体要求和考核办法。会商银监会、证监会、保监会，出台行业金融扶贫政策文件3个，强化特惠金融服务，为产业扶贫提供金融支持。

    （一）金融扶贫总体要求

    会同中国人民银行、发改委等七部门出台《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》（银发〔2016〕84号），明确提出：有效对接特色产业金融需求，积极开展金融产品和服务方式创新；鼓励金融机构发放扶贫小额信用贷款，加大对建档立卡贫困户的精准支持，缓解贫困人口信贷融资缺乏有效抵押担保资产问题；通过发行金融债筹措信贷资金，发放低成本、长期的易地扶贫搬迁贷款；充分利用信贷、债券、基金、股权投资、融资租赁等多种融资工具，支持贫困地区基础设施和基本公共服务项目建设。

    （二）金融特惠扶贫产品

    1.扶贫小额信贷方面

    2014年，会同财政部、中国人民银行等五部门出台《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》（国开办发〔2014〕78号），明确从2015年1月1日开始，对有贷款意愿、有就业创业潜质、技能素质和一定还款能力的建档立卡贫困户，提供5万元以下、期限3年以内的信用贷款，支持其发展扶贫特色优势产业。

    2017年，会同中国银监会、财政部等五部门出台《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》（银监发〔2017〕42号），明确扶贫小额信贷是为建档立卡贫困户量身定制的金融精准扶贫产品，其政策要点是“5万元以下、3年期以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政贴息、县建风险补偿金”，同时，明确要将信用水平和还款能力作为发放扶贫小额信贷的主要参考标准，坚持户借、户还。

    2.扶贫再贷款方面

    2016年，中国人民银行出台《关于开办扶贫再贷款业务的通知》（银发〔2016〕91号），明确提出：扶贫再贷款要充分体现精准扶贫要求，人民银行各分支机构应要求地方法人金融机构将借用的扶贫再贷款资金全部用于发放贫困地区涉农贷款，并结合当地建档立卡的相关情况，优先支持建档立卡贫困户和带动贫困户就业发展的企业、农村合作社，积极推动贫困地区发展特色产业和贫困人口创业就业，促进贫困人口脱贫致富。

    （三）金融扶贫应重点关注的问题

    近年来，我们以扶贫小额信贷为主要抓手，全面推动金融政策落地落实，取得了明显成效。但是，对于扶贫小额信贷和扶贫再贷款这两个金融扶贫特惠产品，要重点关注和检查以下问题，杜绝“一贷了之”、“户贷企用”或挪作他用等现象。

    1.扶贫小额信贷

    （1）信用评定方面，是否建立完善的评级授信机制，是否统一开展评级授信工作。

    （2）贫困户获贷情况。贫困户获贷率、户均获贷金额、免担保免抵押等方面，是否存在非建档立卡贫困户获贷问题。已经获得扶贫小额信贷，但因识别不精准退出建档立卡数据库的农户，可不归为此类问题。

    （3）贷款使用情况。扶贫小额信贷要精准用于贫困户发展生产或能有效带动贫困户脱贫致富的特色优势产业，不能用于建房、理财、购置家庭用品等非生产性支出，更不能将扶贫小额信贷打包用于政府融资平台、房地产开发、基础设施建设等。

    （4）利率和贴息情况。扶贫小额信贷是否严格执行基准利率放贷要求，财政贴息是否及时到位。

    （5）风险管理情况。贫困县是否建立风险补偿和分担机制，风险补偿金是否做到“专款专存、专款专用、封闭运行”，风险补偿金放大贷款倍数是否合理（在1:10以上），政府与银行业金融机构风险分担比例是否合理。是否建立有效的资金监测和跟踪监督机制，是否有发生逾期贷款和不良贷款的应对措施。是否落实适当提高不良贷款容忍度要求，并建立完善尽职免责制度。

    （6）工作机制建立。贫困县是否落实《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》（银监发〔2017〕42号）责任分工要求，建立完善扶贫小额信贷工作联系机制。

    （7）户贷企用问题。要把握好时间节点。今年11月，国务院扶贫办、人民银行、银监会共同在河南三门峡召开的金融扶贫现场观摩会上已明确，今后扶贫小额信贷严格禁止“户贷企用”模式，其时间节点为11月底，在此之前各省（区、市）已经开展的“户贷企用”模式，要稳妥做好风险防范和后续管理。今年12月起，各地不可再使用“户贷企用”模式，扶贫小额信贷在使用上必须把握贫困户自主选择产业和参与生产劳动的根本要求。

    2.扶贫再贷款

    （1）建档立卡贫困户直接获得的扶贫再贷款占比情况，检查扶贫再贷款是否精准用于带贫减贫。

    （2）获得扶贫再贷款的企业、合作社、致富能人，是否建立与建档立卡贫困户脱贫挂钩机制和带贫减贫机制，是否落实带动贫困户增收脱贫的措施内容。

    （3）人民银行分支机构、使用扶贫再贷款的地方法人金融机构、地方扶贫部门，是否建立信息数据比对共享、资金投向监测和考核评估等工作机制。